土地收益年流失百億元 耕地保護紅線難守
發(fā)布時間：2004-9-27來源：半月談
對耕地保護漏洞的反思
盡管國家三令五申，要求實行最嚴格的耕地保護制度，然而一些地方非法濫占耕地現(xiàn)象仍是愈演愈烈。
在大量違法用地的案件中，有相當部分是地方政府和相關(guān)部門所為。他們?yōu)楹胃矣趯谊J耕地保護“紅線”
主要原因在于違法占地的“成本”太低，而“收益”太高�，F(xiàn)行土地管理制度的一些弊端也為他們提供了違規(guī)的空間。
土地收益年流失百億元
據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，近3年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區(qū)的土地出讓金收入已占到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。土地專家估算，土地開發(fā)進入“大盤”時代時，由于土地市場管理中的種種不規(guī)范，每年國有土地收益流失至少在百億元以上。
目前，征收的土地出讓金缺乏嚴格的監(jiān)督管理，有的不納入本級財政預算，而是將土地出讓金變成一些地方盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。
更為嚴重的是，不規(guī)范的土地交易行為引發(fā)土地收益大量流失：如一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，該有償出讓的行政劃撥；該招標拍賣掛牌出讓的協(xié)議出讓或低價協(xié)議出讓，劃撥土地和集體土地非法入市；擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金等。
安徽省原副省長王懷忠在阜陽任職期間，批條子，開協(xié)調(diào)會，直接干預大量土地批租和出讓事務(wù)。國土資源部的一項調(diào)查表明，1994年到2000年，阜陽明顯屬于國有土地資產(chǎn)流失的高達10億元，而這筆巨資的絕大部分又都流入了王懷忠傾心扶持的少數(shù)“老板”手中。
濫占耕地“膽”從何而來
按法律規(guī)定，省級以下的地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)兩級政府沒有權(quán)力批準建設(shè)用地。但從已披露的一些土地違法案件來看，縣、鄉(xiāng)兩級政府動輒就能把成百上千畝的土地批給用地單位或個人。近7年來，全國耕地減少約1億畝。在各類土地違法大要案的查處中，地方政府違法案件成為查處重點。
來自國土資源部的統(tǒng)計顯示，去年地方政府及其職能部門土地違法案件有4746件，涉及土地面積1.01萬公頃，分別比上年上升28.53％和42.53％。在國土資源部公開查處的9起土地違法大案中，有8起屬于地方政府及其職能部門違法。這表明，一些地方政府及相關(guān)部門濫占土地問題仍十分嚴重。是什么原因使耕地“紅線”變成了“彈簧線”呢？
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，個中緣由除了一些官員法制意識淡漠，權(quán)大于法以及權(quán)錢交易等腐敗外，最根本的原因在于受利益驅(qū)動和以GDP為考核標準的政績觀影響。
以東部某省國土資源廳的測算為例，這個省GDP每增長一個百分點，就要消耗2.4萬畝土地。廣東省一位縣級領(lǐng)導說，種糧食農(nóng)民永遠富不了，要發(fā)展城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就要上項目，就要用地。北方一個產(chǎn)糧大縣的領(lǐng)導則認為，糧食主產(chǎn)區(qū)之所以落后，就在于二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，“無工不富”。
由于現(xiàn)行干部考核機制存在缺陷，在一些地方官員眼中，“政績是硬道理”，什么法律政策和農(nóng)民利益可以先放一放。這些干部不再僅靠直接抓企業(yè)來帶動GDP以及就業(yè)的增長，而是更多地在“經(jīng)營城市”上做文章，通過政府集中土地再公開招標拍賣吸引投資的方式，不僅使自己所在的城市短時間內(nèi)“舊貌換新顏”，而且直接增加本地政府的財政收入和GDP，形成了占地─收益─再占地─再收益的循環(huán)。
體制弊端提供違規(guī)“空間”
我國實行最嚴格的耕地保護制度，為什么在貫徹執(zhí)行和實際操作中往往落空？記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，造成這么嚴重的后果，除了地方政府和有關(guān)部門搞“上有政策、下有對策”或有意鉆法律空子以外，現(xiàn)行土地管理制度的一些弊端也為他們提供了違規(guī)的空間。
一、許多地方通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，繞過基本農(nóng)田保護“紅線”。在江蘇鐵本項目違規(guī)上馬的過程中，6000余畝土地被違規(guī)征用。記者在現(xiàn)場采訪看到，被鐵本項目占用的大量土地上，仍然豎著“基本農(nóng)田保護區(qū)”的牌子，但當?shù)貒敛块T卻振振有詞地說，這些土地已轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
二、國土部門審批土地只強調(diào)“分批次”，不考慮征地目的，用地單位往往可以鉆產(chǎn)業(yè)政策的空子。
三、大量的非法占地行為，往往是事后補辦手續(xù)，使非法用地“合法化”，違法者只要不“裝腰包”就很難“傷筋骨”。
國土部門查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作。如果不符合土地利用總體規(guī)劃，就修改規(guī)劃；沒有依法辦理報批手續(xù)，就抓緊補辦；補償過低，就增加一些，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。
今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關(guān)，16人被追究刑事責任。
我國刑法明確規(guī)定，“對徇私舞弊、非法批占大量土地的追究刑事責任”。然而，現(xiàn)實生活中，千分之幾的低處罰率，既破壞了執(zhí)法執(zhí)紀的嚴肅性，也沒有使違法者受到震懾。
四、“公共利益”不明，造成地方政府從批地征地中“漁利”，企業(yè)從占地中獲利，最終造成老百姓失利。
近兩年，“大學城”、“高爾夫”等一些大型征地項目風起云涌。即使是基礎(chǔ)設(shè)施、教育和醫(yī)療等公共事業(yè)項目，營利性的也越來越多。據(jù)16個省、自治區(qū)、直轄市國土部門對各類建設(shè)項目用地的調(diào)查，征地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目征地也都占到相當大的比重。東部一省會城市的項目用地中，真正用于公共利益的不到10％。
中央黨校農(nóng)業(yè)問題專家曾業(yè)松認為，近年來“圈地風”導致耕地銳減，有的地方甚至通過調(diào)整規(guī)劃規(guī)避農(nóng)田，中國目前還有多少基本農(nóng)田說不清楚。同時，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，建設(shè)用地需求還將進一步增大，這將給我國糧食安全帶來極大隱患和風險。
全國土地利用總體規(guī)劃專家小組成員嚴金明說，20年來，中國經(jīng)濟發(fā)展中曾經(jīng)經(jīng)歷過三輪圈地熱。每次圈地熱的原因都是地方政府把土地當成生財之道，有些土地儲備中心甚至把農(nóng)用地預征后直接納入土地儲備。土地政策改革，應(yīng)讓政府逐步退出土地經(jīng)營，只有這樣，才能保證土地的合理利用，才能促進房地產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。